产能置换新规落地 加速钢铁业兼并重组
在暂停产能置换一年零九个月后，被业界称为“史上最严”的新版《钢铁行业产能置换实施办法》（以下简称《办法》）于日前出台，自印发之日起施行，2021版《办法》同步废止。这是继2015、2017、2021年三版《办法》后的第四次重大修订。新规以雷霆手段划定产能红线，用清晰导向倒逼行业整合，有望终结困扰我国钢铁行业多年的“无序扩产、低价内卷”困局。
“新规全面收紧置换比例、严控产能跨企业流动、强化全流程监管，既是对行业过剩产能的持续‘瘦身’，更是推动钢铁行业加速兼并重组、绿色低碳转型、高质量发展的关键举措，将深刻重塑行业竞争格局。”兰格钢铁研究中心主任王国清表示。
近年来，河北省迁安市锚定钢铁产业高端化、智能化、绿色化方向，大力推动钢铁产业提质强链。目前，迁安市先进钢铁制造产业集群已形成电工钢、高端卷板、精品线材、特色型钢等四大高端产品板块，精品钢材比重达到46%。图为迁安某钢铁企业工作人员在电工钢成品区巡检。新华社
“《办法》的出台，是为了贯彻落实《国务院关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》有关要求，促进钢铁行业减量提质。”工信部有关负责人表示。
回顾历史，我国钢铁行业产能置换政策历经11年演进，管控逻辑持续升级，力度层层加码：从2015年4月发文，初步建立减量置换的框架，接着2017年首次专门设立钢铁减量置换专项办法，开启区域差异化管控，再到2021年堵漏洞、强监管，全面收紧供给，然后2024年8月暂停产能置换，最后在2026年全国统一标准，转向“控产能+促低碳”双目标。
“政策演进的核心逻辑从‘抑制无序扩产’升级为‘锁定总产能、强制减量、鼓励整合、引导低碳’，直击行业长期存在的供给过剩、集中度偏低、绿色转型滞后、低价内卷等痛点。”上海钢联宏观研究员刘儒表示。
对比2021年版政策，此次修订最核心的变化，是取消区域差异化标准，全国炼铁、炼钢产能置换比例统一提高至不低于1.5：1。此前仅京津冀、长三角等大气污染重点区域执行1.5：1，其他地区为1.25：1。如今无论身处东部沿海还是中西部，新建1吨炼铁或炼钢产能，必须关停并拆除1.5吨落后产能。
简单算笔账：一家钢企想新建100万吨高端板材产能，按新规必须淘汰150万吨旧产能。这意味着产能扩张的成本直接飙升50%，从根源上杜绝“边淘汰、边新增”的虚假去产能，确保行业总产能“只减不增”。
此外，兼并重组的产能置换比例，亦由此前最低的1.1：1提高至不低于1.25：1。产能置换比例系统性上调后，行业整体产能规模将得到进一步压减。
新规设置了2年过渡期（至2028年5月18日），过渡期内仍允许跨企业、跨集团转让产能指标，保障市场平稳过渡。过渡期结束后，单纯买卖产能指标的行为将被彻底禁止，产能转移只能通过真金白银的实质性兼并重组实现。这相当于直接宣判了“炒产能指标”死刑——过去不少中小企业靠倒卖产能指标获利、大企业靠买指标快速扩产的路径，将被彻底封死。
更关键的是，新规对“实质性兼并重组”下了死定义：必须实现实际控股，完成法人、股权、章程等工商变更，严禁“假重组、真扩产”，严禁企业（集团）内部拆分后再兼并重组套取政策红利。
新规明确严禁僵尸产能、无效产能、闲置产能参与置换，仅认可合规有效产能，按实际有效产能核定，杜绝“一炉多分”等数字游戏漏洞。同时，产能置换方案有效期为24个月，逾期自动失效，防止企业“囤指标”“拖延落地”。
业内人士指出，如此严苛的产能置换政策绝非凭空出台，而是针对钢铁行业沉疴已久的结构性痛点开出的一剂猛药，更是行业发展到关键阶段的必然抉择。
近年来，我国钢铁行业面临多重压力：产能过剩问题持续存在，低价内卷加剧，行业集中度偏低，绿色转型进程滞后。2024年，全行业处于亏损边缘，重点钢企净利润同比下滑50.3%，平均销售利润率仅为0.71%；2025年以来，“减量+降本”举措为行业带来修复，大型钢企利润率提升至1.9%，但中小钢企仍普遍处于微利或亏损状态。
中国钢铁工业协会（以下简称“中钢协”）数据显示，2025年全国粗钢产量9.61亿吨，同比下降4.4%；但表观消费量仅为8.29亿吨，同比大幅下滑7.1%，行业供需缺口超过1.3亿吨。尽管产能利用率维持在80%左右，但仍有约2亿吨的过剩产能悬在头顶，导致行业长期陷入“增产不增收、降价保份额”的恶性竞争泥潭。
国家统计局数据显示，今年一季度，全国粗钢产量2.48亿吨，同比下降4.6%；折合粗钢表观消费量2.20亿吨，同比下降4.4%，供大于需仍是主要矛盾。
中钢协数据显示，今年一季度，重点统计钢铁企业利润总额217亿元，同比下降5.1%。其中，钢铁主业利润10.3亿元，同比大幅下降85.6%，利润率低至0.1%。
在近日中钢协召开的一季度部分钢铁企业经济运行座谈会上，中钢协副会长唐祖君指出，2026年我国钢铁行业运行呈现供强需弱态势没有改变、出口下降但规模保持较高水平、钢材价格处于低位、库存高于2025年同期、产品结构持续调整、钢铁主业盈利较弱等特点。
“只有解决供强需弱这个主要矛盾，行业才会真正实现良性循环，达到平稳运行状态。”唐祖君说。
除了产能过剩问题外，长期以来，我国钢铁行业集中度严重偏低，产业链话语权旁落。2025年，我国钢铁行业CR10（前10位钢铁企业产业集中度）仅为43%，CR5仅为32%，远低于主要发达国家水平（日本CR5超过80%，韩国CR2超过90%，欧盟CR4超过70%）。
上游铁矿石市场被澳大利亚、巴西两国掌控（2025年占我国进口量的82.3%），而下游钢铁企业却相对分散，这让我国在铁矿石议价中处于被动地位，产业链的相当一部分利润都被上游矿企吞噬。今年一季度，我国累计进口铁矿石3.15亿吨，同比增加10.5%；进口均价100.7美元/吨，同比上升0.7%。
业内人士指出，过去20年，我国钢铁行业经历了高速扩张，粗钢产量占全球50%以上，满足了城镇化、工业化的需求，但也积累了产能过剩、利润微薄、环保压力大、集中度低四大顽疾。尤其是近年来，下游房地产、基建需求放缓，供需失衡加剧，行业陷入“增产不增收”的困境，内卷式竞争愈演愈烈。在此背景下，新规的出台恰逢其时。
此次产能置换新规的出台，将对我国钢铁行业产生怎样的影响？王国清给出了8个字：洗牌加速、格局重塑。“新规将成为钢铁行业高质量发展的‘催化剂’。”她说。
一方面，产能总量持续收缩，供需格局逐步优化。全国统一1.5：1的高置换比例，叠加跨企业产能交易受限，将直接遏制新增产能冲动。短期看，部分中小钢企因无法承担高比例退出成本，暂停新建、扩建计划；长期看，行业总产能将稳步下降，供需失衡局面逐步缓解，行业盈利稳定性增强。同时，重点区域严禁产能转入，长江经济带严控园区外项目，区域产能布局更趋合理，环保压力同步减轻。
另一方面，兼并重组提速，行业集中度加速提升。过渡期后跨企业产能转移只能通过实质性兼并重组实现，将倒逼行业加速整合。大型钢企凭借资金、技术、资源优势，通过并购重组获取合规产能，扩大生产规模；中小钢企、低效产能企业因产能指标无法交易、转型难度大，要么被兼并，要么主动退出市场。未来，行业将形成“头部企业主导、中小企业差异化配套”的格局，产业集中度大幅提升，同质化恶性竞争减少。
此外，绿色转型将全面提速，电炉钢、低碳冶金迎来机遇。差异化置换政策对电炉钢、氢冶金、低碳冶金的倾斜，将直接推动行业能源结构和工艺升级。
业界普遍预测，未来两年我国钢铁行业将掀起一轮波澜壮阔的并购重组浪潮，行业集中度将加速向60%的目标冲刺。
刘儒分析认为，未来1~2年行业并购节奏将明显加快，国企龙头收购区域民营中小钢企将成为最主流模式，中国宝武、鞍钢、河钢、首钢等央企将凭借资金、技术与政策优势，加速低成本整合地方产能；其次，区域民营龙头也将整合本地中小产能，减少区域内耗、提升市场话语权。随着并购持续推进，行业集中度将快速提升。
王国清表示，本次钢铁产能置换新规落地，是国家推动钢铁行业供给侧结构性改革的深化之举，核心逻辑是严控产能总量、倒逼兼并重组、加速绿色转型、规范行业秩序。
“对于企业而言，需主动适应新规导向：头部企业抢抓兼并重组机遇，扩大规模优势，布局低碳技术；中小企业聚焦细分市场，加快技改升级，或寻求联合重组。全行业需强化合规意识，严守产能红线，共同推动钢铁行业格局重塑、行稳致远。”王国清说。
（中国发展改革报社记者 刘宝亮）
新世纪以来我国钢铁行业产能调控历程
2003年，国家发展改革委等5部门出台《关于制止钢铁行业盲目投资的若干意见》，严控新建项目审批，淘汰20吨以下转炉/电炉，限制1000立方米以下高炉，强化环保和能耗标准。
2005年，国家发展改革委发布《钢铁产业发展政策》，明确“十一五”期间粗钢产能不超过4亿吨；要求2010年前淘汰300立方米以下高炉、20吨以下转炉；鼓励沿海钢铁基地建设，限制内陆新增产能。
2009年，工信部印发《关于遏制钢铁行业产量过快增长的紧急通报》，要求重点企业减产10%～15%，中钢协组织热轧板等品种自律限产；对落后企业停贷，实施差别电价。
2011年，工信部印发《钢铁工业“十二五”发展规划》，计划淘汰落后炼铁产能7200万吨、炼钢产能2500万吨；吨钢综合能耗降至605千克标煤，二氧化硫排放下降42.4%；目标前10家企业产业集中度达到60%。
2013年，《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》发布，严禁新增产能，停止审批钢铁项目，实施产能置换；2015年底前淘汰400立方米以下高炉、30吨以下转炉。
2016年，《国务院关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》发布，要求2016～2020年压减粗钢产能1.5亿吨，出清“地条钢”1.4亿吨。
2018年，国务院印发《打赢蓝天保卫战三年行动计划》，要求2020年底前重点区域60%产能完成改造，采暖季钢铁企业限产30%～50%。
2021年，工信部印发《钢铁行业产能置换实施办法》，规定重点区域钢铁产能置换比例不低于1.51，非重点区域1.25退出设备须立即拆除，防止“以停代关”。
2022年，工信部、国家发展改革委、生态环境部联合印发《关于促进钢铁工业高质量发展的指导意见》，要求80%以上钢铁产能完成超低排放改造，吨钢综合能耗降低2%以上，水资源消耗强度降低10%以上，确保2030年前碳达峰。
2026年，新版《钢铁行业产能置换实施办法》出台，取消区域差异化标准，全国炼铁、炼钢产能置换比例统一提高至不低于1.51；兼并重组的产能置换比例，亦由此前最低的1.11提高至不低于1.251。
END 来源：中国经济导报 责编/制作：白雪 审核：刘维 政审：蔡若愚 终审：李韶辉
